Perjalanan sejarah birokrasi di Indonesia tidak pernah terlepas dari pengaruh sistem politik yang berlangsung. Apapun sistem politik yang diterapkan selama kurun waktu sejarah pemerintahan di Indonesia, birokrasi memegang sentral dalam kehidupan masyarakat. Baik dalam sistem politik sentralistik maupun sistem politik yang modern sekalipun, keberadaan birokrasi sulit dijauhkan dari aktivitas-aktivitas dan kepentingan politik pemerintah.
Dengan kata lain, birokrasi menjadi sulit melepaskan diri dari jaring-jaring kepentingan politik praktis. Birokrasi yang seharusnya merupakan institusi pelaksana kebijakan politik, bergeser perannya menjadi instrumen politik.
Budaya feodalisme yang diwariskan dari tubuh birokrasi kolonial dan masa kerajaan dahulu kala, membawa berbagai konsekuensi terhadap penyelenggaraan birokrasi di masa kini. Akuntabilitas birokrasi hanya ditujukan kepada pejabat di atasnya, bukan kepada publik. Demikian pula loyalitas dan pertanggungjawaban aparat di tingkat bawah semata-mata hanya ditujukan kepada pimpinan di atasnya. Aparat birokrasi di tingkat bawah hanya berupaya untuk selalu menjaga kepuasan pimpinan sehingga memunculkan budaya kerja yang selalu menyenangkan pimpinan, seperti membuat laporan kerja yang cenderung hanya menyenangkan pimpinan, berlomba-lomba menghormati pimpinan secara berlebihan guna mengambil hati pimpinan, dan lain sebagainya.
Perilaku feodalistik dalam birokrasi semacam ini memberikan dampak besar terhadap munculnya patologi birokrasi terutama praktik korupsi di dalamnya. Suburnya budaya pemberian uang pelicin, uang semir, uang rokok, uang damai, atau praktik budaya tahu sama tahu, pada dasarnya merupakan bentuk korupsi yang terus terpelihara di tubuh birokrasi. Substansi dari praktik korupsi dalam birokrasi tak lain adalah bagian dari feodalisme yang menggerogoti sistem birokrasi.
Korupsi secara struktural juga diakibatkan oleh adanya faktor dominannya posisi birokrasi sebagai sumber utama penyedia barang, jasa, lapangan kerja, dan sebagai pengatur kegiatan ekonomi. Dominasi birokrasi atas nama negara yang mengerdilkan kekuatan lain dalam struktur sosial masyarakat menjadikan aparat birokrasi menguasai sebagian besar informasi kebijakan untuk mempengaruhi opini publik.
Mas’oed (1994) lebih jauh menyatakan bahwa terdapat ketimpangan antara birokrat dan rakyat dalam hal status, pendidikan, dan kepemilikan informasi yang pada akhirnya memunculkan kemacetan dan bahkan kegagalan birokrasi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.
MENGGERAKKAN BIROKRAT MUDA
Generasi muda yang bekerja sebagai aparat birokrasi menjadi tumpuan dalam penyelenggaraan birokrasi. Karakteristik anak muda yang anti kemapanan, memiliki idealisme besar, kreatif dan berani selayaknya mampu diberdayakan sebagai daya pendorong utama lahirnya reformasi birokrasi. Berbagai terobosan dan keberanian perlu dilakukan oleh birokrat muda guna mempercepat laju perubahan yang dicita-citakan. Beberapa aspek determinasi kinerja birokrasi yang perlu diperhatikan oleh birokrat muda diantaranya adalah sebagai berikut:
KEBERANIAN MELAKUKAN DISKRESI
Diskresi secara konseptual merupakan suatu langkah yang ditempuh oleh aparat birokrasi untuk menyelesaikan suatu kasus tertentu yang tidak atau belum diatur dalam suatu regulasi yang baku. Dalam konteks tersebut, diskresi dapat berarti suatu bentuk kelonggaran pelayanan yang diberikan oleh aparat kepada masyarakat pengguna jasa. Pertimbangan melakukan diskresi adalah adanya realitas bahwa suatu kebijakan atau peraturan tidak mungkin mampu merespons banyak aspek dan kepentingan semua pihak sebagai akibat adanya keterbatasan prediksi para aktor atau stakeholder dalam proses merumuskan suatu kebijakan atau peraturan.
Tindakan diskresi apakah dianggap baik atau buruk secara prosedural sebenarnya bukan merupakan substansi yang perlu dipersoalkan. Sisi positif dari diskresi apabila diterapkan pada konteks masyarakat yang dinamis akan sangat membantu untuk melakukan berbagai penyesuaian sehingga peraturan yang ada tetap mampu menjawab tuntutan aspirasi dan dinamika masyarakat yang berkembang. Prinsip dalam diskresi menyatakan bahwa pelanggaran atau tindakan penyimpangan prosedur tidak perlu terlalu dipermasalahkan, sepanjang tindakan yang diambil tetap pada koridor visi dan misi organisasi.
Rendahnya kemampuan birokrasi dalam melakukan diskresi di samping dapat menjadi indikator rendahnya tingkat responsivitas birokrasi dalam memahami aspirasi dan kebutuhan publik, juga merupakan indikator untuk menunjukkan bahwa birokrasi masih bertindak pada peraturan yang kaku. Aparat birokrasi masih terkungkung oleh berbagai orientasi teknis prosedural (juklak/juknis) dalam memberikan pelayanan kepada publik. Sikap dan mentalitas tersebut menjadikan birokrasi sangat lemah dalam berinsiatif dan berimprovisasi saat memberikan pelayanan.
ORIENTASI TERHADAP PERUBAHAN
Orientasi terhadap perubahan menunjukkan sejauh mana kesediaan aparat birokrasi menerima perubahan. Perubahan tersebut tidak hanya menyangkut tuntutan masyarakat yang terus berkembang, tetapi juga pengetahuan mengenai berbagai hal yang terjadi dalam lingkungan di luar birokrasi seperti perkembangan ilmu dan teknologi. Pengetahuan akan hal-hal baru tersebut kesemuanya harus dapat mewujudkan pemberian pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat pengguna jasa. Orientasi pada perubahan adalah suatu sikap yang berlawanan dengan orientasi pada kemapanan (status quo). Semakin tinggi sikap terhadap perubahan, maka semakin rendah pula orientasi terhadap status quo. Orientasi terhadap perubahan membuat aparat harus melihat perubahan yang ada di luar birokrasinya, dan mencari sesuatu yang baru dan berbeda dari sistem yang sudah ada.
Orientasi pada perubahan selayaknya dimiliki oleh seorang birokrat berkaitan dengan luasnya wawasan dan pengetahuan yang dimilikinya. Wawasan seorang aparat birokrasi tidak hanya berkaitan dengan tugas-tugas rutin sebagai seorang pegawai, melainkan lebih pada kemampuannya dalam mengantisipasi perkembangan dan perubahan yang terjadi di luar lingkungan organisasinya.
Osborne dan Plastrik (1997) mengatakan bahwa perubahan pada awalnya sangat sulit dilakukan karena harus berhadapan dengan kultur kekuasaan birokrasi yang telah lama terbentuk. Kebiasaan, perasaan, dan pola pikiran serta perilaku aparat birokrasi telah dibentuk selama puluhan tahun oleh sistem dan pengalaman birokratis sehingga perubahan tentu saja memerlukan waktu yang tidak sebentar. Oleh karena itu, dapat dipahami apabila banyak kalangan termasuk aparat birokrasi sendiri menjadi skeptis terhadap efektivitas komitmen perubahan yang akan dilaksanakan. Meskipun tidak sedikit aparat birokrasi yang menginginkan perubahan tersebut, beberapa di antaranya tetap cemas karena konsekuensi tanggung jawab dan tugas yang lebih besar.
Dinamika dalam aspek mentalitas aparat tersebut, tentu saja, akan diikuti oleh adanya konsekuensi perubahan dalam lingkungan birokrasi. Perubahan mentalitas aparat birokrasi yang terjadi pada dasarnya merupakan upaya pembentukan budaya organisasi dalam sistem birokrasi, sehingga secara kumulatif dan efektif mengondisikan seluruh aparat birokrasinya untuk senantiasa memiliki orientasi pada perubahan.
MELAWAN PATERNALISME
Potret kinerja birokrasi yang paternalistik terlihat dari volume kerja yang dibebankan kepada aparat bawahan yang tidak sebanding dengan beban kerja pimpinan. Pimpinan dianggap sebagai pihak yang mempunyai kekuasaan sehingga tidak diperbolehkan mengurusi persoalan teknis pelayanan. Pola pemikiran yang masih ditemukan di lingkungan birokrasi tersebut pada dasarnya merupakan imbas dari kultur birokrasi kerajaan masa lalu, yakni seorang raja dianggap tidak pantas untuk mengurusi dan berhadapan dengan rakyatnya.
Konsekuensi dari pemikiran tersebut mengakibatkan kinerja pelayanan publik justru memunculkan raja-raja kecil pada kelompok aparat bawahan yang langsung berhubungan dengan masyarakat. Masyarakat sebagai pengguna jasa justru seringkali dijadikan tumpuan kesalahan oleh aparat birokrasi, seperti ungkapan-ungkapan yang sering terlontar oleh aparat bahwa pihak masyarakat tidak memahami peraturan, tidak mengetahui prosedur, dan lain sebagainya. Corak hubungan paternalistik yang dikembangkan oleh birokrasi pelayanan tersebut menjadikan komunikasi dengan masyarakat pengguna jasa mengalami kemacetan, sehingga kinerja pelayanan tidak dapat responsif terhadap aspirasi masyarakat.
Pengaruh paternalisme juga membawa konsekuensi pada pola pendelegasian wewenang yang terjadi di internal birokrasi. Pola pendelegasian wewenang dalam birokrasi yang terjadi seringkali didasarkan pada kedekatan hubungan antara pimpinan dengan aparat bawahan. Pola-pola pendelegasian yang dibangun berdasarkan perasaan suka dan tidak suka masih tetap dijalankan dalam birokrasi. Pola pendelegasian tersebut, tampaknya secara sistematis diciptakan untuk menjamin bahwa aparat bawahan akan tetap loyal, tunduk dan patuh pada pimpinan.
Dampak dari kultur birokrasi semacam ini menjadikan kebijakan pimpinan sulit dikontrol sehingga memunculkan banyak praktik korupsi, kolusi dan nepotisme dalam proses pemilihan dan pembentukan partner kerja. Pendelegasian wewenang yang diwarnai oleh saluran-saluran pribadi tersebut tidak jarang dikonstruksi dalam tata aturan hierarkis yang berlaku, yang pada akhirnya memunculkan perilaku disfungsional para pimpinan birokrasi seperti penyalahgunaan kekuasaan untuk kepentingan pribadi dan kelompok.
ETIKA PELAYANAN PUBLIK
Dalam konteks birokrasi, etika digambarkan sebagai suatu panduan norma bagi aparat birokrasi dalam menjalankan tugas pelayanan kepada masyarakat. Etika birokrasi selayaknya menempatkan kepentingan publik di atas kepentingan pribadi, kelompok dan organisasinya. Etika birokrasi harus diarahkan pada pilihan-pilihan kebijakan yang benar-benar mengutamakan kepentingan masyarakat luas. Perilaku birokrat yang memiliki etika dapat tercermin pada sikap sopan dan keramahan dalam menghadapi masyarakat pengguna jasa. Etika juga mengandung unsur moral, sedangkan moral memiliki ciri rasional, obyektif, tanpa pamrih dan netral.
Pada umumnya, aparat birokrasi belum mampu memahami etika pelayanan publik, dan belum menempatkan masyarakat pengguna jasa sebagai pelanggan yang memiliki kemampuan untuk mempengaruhi nasib diri dan organisasinya. Para pengguna jasa masih dipandang sebagai klien yang nasibnya ditentukan oleh tindakannya. Nilai-nilai seperti asas kesamaan hak, non-partisan dan profesionalisme yang seharusnya menjadi dasar pengembangan etika pelayanan masih jauh dari praktik penyelenggaraan etika birokrasi. Dampaknya, aparat birokrasi seringkali melakukan diskriminasi pelayanan terhadap masyarakat pengguna jasa. Diskriminasi pelayanan tersebut didasarkan pada beberapa hal antara lain karena faktor tinggi rendahnya status sosial ekonomi, kedekatan hubungan sosial dengan aparat, penampilan fisik pengguna jasa, etnik, afiliasi politik, afiliasi sosial, dan tingkat intelektualitas masyarakat.
Stigma pelayanan dengan berbagai penyimpangan etika tersebut lambat laun dimaklumi oleh sebagian warga masyarakat, dan menjadikan masyarakat pengguna jasa seakan saling berlomba untuk memperoleh hak istimewa dari aparat birokrasi. Bagi mereka yang tidak mempunyai kenalan orang dalam atau koneksi, terpaksa akan menggunakan jalan pintas dalam bentuk pemberian uang suap kepada aparat agar urusannya dapat terselesaikan dengan cepat.
KONTROL DAN PENGADUAN PUBLIK
Pasca bergulirnya reformasi, kontrol dan pengawasan publik terhadap aparat birokrasi menjadi lebih transparan dan berani. Meningkatnya posisi tawar publik terhadap birokrasi yang ditandai dengan aktifnya berbagai Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) maupun dari anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), membuat aparat birokrasi relatif menjadi terbatas ruang geraknya untuk melakukan praktik pelayanan yang merugikan kepentingan publik. Kesadaran publik terhadap pelaksanaan reformasi birokrasi mulai meningkat, baik di tingkat pusat maupun di berbagai daerah. Publik mulai memiliki kesadaran dan kemampuan untuk terlibat menjadi bagian atau bahkan subjek dari sistem kepemerintahan yang dibangun bersama. Kontrol publik dirasakan efektif untuk mengetahui berbagai sumber kemacetan sistem pelayanan dalam birokrasi. Respons warga masyarakat terhadap aparat birokrasi sering kali membuat aparat birokrasi menjadi serba salah dalam bertindak. Bahkan, tidak sedikit aparat birokrasi merasa cemas dan ketakutan dengan perlakuan warga masyarakat yang dianggapnya terlalu berlebihan.
Karakteristik sosial kemasyarakatan seperti tingkat pendidikan, sosial dan ekonomi juga memberi pengaruh kuat terhadap daya kritis masyarakat dalam memberikan kontrol dan pengawasan terhadap kinerja birokrasi. Selain itu, perkembangan iklim politik yang semakin terbuka menyebabkan masyarakat dapat secara bebas dan mudah menyampaikan berbagai persoalan yang dianggap merugikan kepentingannya. Kebebasan masyarakat untuk kritis terhadap birokrasi dimaksudkan agar pelayanan birokrasi dapat lebih dipercepat, tepat waktu, mudah dan murah sehingga masyarakat yang membutuhkan pelayanan dapat mengaksesnya secara baik.
Masyarakat pengguna jasa yang merasa dirugikan oleh pelayanan aparat birokrasi dapat mengajukan pengaduan secara langsung maupun tak langsung. Muatan pengaduan menjadi lebih substansial jika masyarakat pengguna jasa mengetahui terlebih dahulu hak dan kewajibannya dan memahami informasi tahapan pelayanan yang dijalankan aparat birokrasi sehingga mempunyai landasan yang kuat dalam menyampaikan argumentasi yang logis dan benar, serta dapat menggunakan cara-cara yang tepat sehingga tidak mudah dipermainkan oleh oknum aparat.
Selain itu, masyarakat juga memiliki banyak pilihan dalam menyampaikan pengaduan baik melalui LSM, anggota DPR maupun lembaga negara/pemerintah yang mengawasi kinerja birokrasi. Media pengaduan pun lebih variatif diantaranya melalui media sosial, aplikasi online, SMS, telepon, surat maupun langsung mendatangi kantor yang melayani pengaduan publik. Dengan kemampuan seperti ini, masyarakat akan mempunyai kekuatan tawar yang jauh lebih baik dan aparat birokrasi juga terpacu untuk memberikan pelayanan yang lebih optimal.
SISTEM INSENTIF
Salah satu faktor yang menentukan tingkat kinerja aparat birokrasi adalah penerapan sistem insentif. Insentif merupakan elemen penting dalam suatu organisasi untuk memotivasi jajaran aparatnya mencapai prestasi kerja yang diinginkan. Insentif diberikan kepada aparat birokrasi yang berprestasi berupa penghargaan materi maupun non materi, sedangkan aparat yang tidak berprestasi mendapatkan dis-insentif berbentuk teguran, peringatan, penundaan atau penurunan pangkat, dan bahkan pemecatan.
Pemberian insentif harus dilakukan secara terbuka, merata dan dikaitkan dengan prestasi kerja, bukan didasarkan atas perasaan suka atau tidak suka. Motivasi aparat birokrasi dalam mencapai prestasi kerja diantaranya untuk peningkatan penghasilan, memperoleh penghargaan dari pimpinan, kepuasan batin/pribadi, promosi jabatan, kewajiban terhadap tugas, serta pelayanan dan pengabdian pada masyarakat. Ada dua jenis insentif, yaitu insentif intrinsik dan insentif ekstrinsik. Insentif intrinsik adalah pemberian tanggung jawab dan tantangan yang lebih besar dari pimpinan, sementara insentif ekstrinsik contohnya adalah kenaikan gaji, promosi, tunjangan, atau penghargaan pribadi yang berbentuk pujian dari pimpinan dan pengakuan eksistensi dari lingkungan kerja.
Namun, yang masih sering menjadi masalah adalah penilaian prestasi kerja aparat birokrasi masih mengacu pada kepentingan organisasi semata, dan belum didasarkan atas tingkat kepuasan masyarakat pengguna jasa. Dalam hal ini, aparat bisa dihadapkan pada dua pilihan yang berlawanan. Pada satu sisi, apabila aparat melayani masyarakat berdasarkan acuan prosedur baku (juklak/juknis) yang ada, mereka telah dianggap mempunyai kinerja yang bagus. Namun sebaliknya, apabila aparat mengacu pada kepentingan masyarakat yang kadangkala dianggap bertentangan dengan prosedur baku (juklak/juknis) dan peraturan yang ada, mereka dianggap gagal karena telah menyimpang dari peraturan yang ada.
Untuk itu, maka indikator sistem insentif harus diperluas dengan memasukkan unsur responsivitas pelayanan publik yang lebih dinamis, kreativitas dalam memberikan pelayanan yang lebih baik, dan keberanian berinovasi terhadap aspirasi masyarakat pengguna jasa yang terus berkembang.
